Amparo agrario

Muchas son las reformas estructurales que México requiere para ponerse al día con él y con el mundo. Las más recientes se remontan al período 88-95 y demandan, de tiempo atrás, otras de segunda generación que las desarrollen e instrumenten, a riesgo de quedar truncas e ineficaces.

De esta reforma se habla poco, no obstante representar una de las exigencias más apremiantes para el desarrollo del país en su conjunto y de las inversiones –públicas o privadas- en particular, en parte porque para la mayoría de los mexicanos el término agrario tiene, aún, connotaciones de reparto e invasión de tierras, y para los extranjeros es lo más cercano posible a Júpiter o Plutón, y en parte porque no es tan visible y vendible como las demás, sin por ello dejar de dar vida o muerte para aquellas inversiones con alto componente inmobiliario.

El tema, como es obvio, presenta múltiples aristas. Hoy hablaremos del amparo agrario. Permítanme presentarlo afirmando que las resoluciones de los Tribunales Agrarios pueden nunca causar estado, es decir, jamás quedar firmes, definitivas e inatacables.

Vayamos por partes. Todo sistema jurídico se sustenta en la certeza y seguridad jurídica. La ley es límite, decía un clásico mexicano, y el límite seguridad. El individuo se aviene a la organización del Estado por la seguridad que en él halla. Por tanto, el Estado se sustenta en su eficacia; diría otro clásico, éste francés, en una especie de plebiscito cotidiano. La sociedad no se da por generación espontánea, la hallamos siempre organizada y normada a la luz de pactos generales y reglas de observación general que derivan en certeza y seguridad jurídicas, que imponen la última palabra, que terminan definitivamente los asuntos y permiten a los individuos y sociedades seguir adelante sin quedar eternamente atados a ruedas de molino insuperables.

Sin embargo, en México hemos creado un sistema de justicia agraria que no termina forzosamente en seguridad y certeza jurídicas, que no pone fin a los asuntos, que deja a una de las partes, y a la sociedad en su conjunto, en total estado de indefensión, atadas a la rueda de molino de los interminables conflictos agrarios.

La lucha por la tierra en México tiene 500 años y sus profundas raíces de hayan surcadas de abusos e injusticias sin fin. Nacimos a la Revolución de 1910, entre otros reclamos, con el de tierra: México era un país rural donde los trabajadores del campo, pueblos enteros, carecían de tierra y eran explotados, cuando no esclavizados, sin derecho ni esperanza en su horizonte. La Revolución triunfante asumió el reparto agrario como compromiso de justicia y pivote del desarrollo económico y social, pero el reparto se hizo con más fervor agrarista que asepsia jurídica y agrimensora; los repartos se traslaparon, los expedientes se eternizaron, los conflictos se multiplicaron, la tierra se pulverizo en minifundio y la solución devino en un nuevo problema de dimensión descomunal. Algo más, los Presidentes entraron en la absurda competencia de ver quién repartía más tierra, la carrera alcanzó niveles tragicómicos y los expedientes y problemas cuantimás. Hubo repartos sobre lo varias veces repartido, los hubo hasta en el mar. Finalmente, en 1992, se tomó una decisión sensata y valiente, aunque de Perogrullo: la tierra es un bien limitado, no crece con la población ni con los años, ergo, ya no hay tierra para repartir.

La obligación constitucional de dotar a los pueblos se extendió para atender a los grupos de individuos que carecían de tierra. Esta acción era necesaria y posible en un país poco poblado y con vastas extensiones por colonizar. Ya no lo es más. La población rural crece, mientras que la tierra no varía de extensión. Ya no hay tierras para satisfacer esa demanda incrementada por la dinámica demográfica… culminó el reparto de la tierra que estableció el artículo 27 constitucional en 1917 y sus sucesivas reformas… hay que establecer legalmente que el reparto ya fue realizado dentro de los limites posibles.[1]

El reparto agrario fue una tarea a cargo de los ejecutivos federal y estatal, es decir, un proceso administrativo que se ventilaba principalmente en la Secretaría de la Reforma Agraria. Con la reforma constitucional del 92 se crearon los Tribunales Agrarios, con ellos un derecho procesal agrario con procedimientos, términos y plazos.

Para garantizar la impartición de justicia y definitividad en materia agraria se propone establecer, en el texto Constitucional en la fracción VII, tribunales federales agrarios, de plena jurisdicción. Ellos estarán dotados con autonomía para resolver, con apego a la ley y de manera expedita, entre otros, los asuntos relativos a la tenencia en ejidos y comunidades, las controversias entre ellos y las referentes a sus límites. Con ello, se sustituye el procedimiento mixto administrativo jurisdiccional derivado de la necesidad de una inmediata ejecución… La modificación jurídica es principio y requisito esencial de la reforma, fuente de legalidad para todos los demás procesos que acompañan a esta propuesta. Debemos partir de la reforma al artículo 27, porque es ésta la norma básica que establece la dirección y los principios generales, para que se traduzca en adecuaciones a la legislación de la materia, en especial a su ley reglamentaria… Sus instrumentos promuevan la certidumbre, la reactivación del sector rural y el fortalecimiento de ejidos y comunidades…[2]

Antes de los tribunales sólo existían procedimientos ante oficinas del Poder Ejecutivo, es decir, procesos administrativos, no jurisdiccionales. ¿Qué pasaba? Que las resoluciones de los expedientes agrarios se tomaban con criterios más políticos que jurídicos, sin garantizar en todos los casos el derecho de audiencia y el debido proceso de ley, y se publicaban en el Diario Oficial de la Federación, instrumento que pocas veces tenían a su alcance los grupos agrarios interesados y, cuando llegaban a enterarse de las sentencias de su interés, los plazos para combatirlas ante el Poder Judicial habían fenecido. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que lo publicado en el Diario Oficial no hacía las veces de una notificación personal y nuestros egregios legisladores, en vez de legislar para que las resoluciones agrarias se notificasen personalmente a los núcleo agrarios, optaron por romper los pilares de la certeza y seguridad jurídicas del sistema legal mexicano. ¿Qué hicieron? Crearon el amparo agrario, inconstitucional de origen, por medio del cual los núcleos agrarios pueden acudir al amparo en cualquier momento, sin término alguno que los restrinja (Artículo 217 de la Ley de Amparo).

Me explico: si a usted una autoridad le viola sus garantías individuales tiene quince días para interponer amparo, si no lo hace se entiende que consiente el acto y su acción o derecho para pedir justicia fenece, el asunto queda firme, definitivo e inatacable, persisten la seguridad y certeza jurídicas. ¡Ah, pero si Usted es un núcleo agrario -comunidad indígena o ejido- puede acudir al amparo a los veinte días, a los veinte años, a los cien o nunca si así lo decide! Ergo, el asunto puede seguir abierto ad infinitud. No hay certeza ni seguridad jurídicas porque nadie puede saber si la comunidad acudirá al amparo y cuándo.

Esta aberración tenía su razón de ser, que no justificación, cuando no existían los tribunales agrarios y sólo había la justicia administrativa en manos del Ejecutivo federal.

Más, ¿qué pasa ahora? Bueno, un núcleo agrario acude a los tribunales de la materia para demandar restitución de tierras -figura que vino a suplantar al reparto agrario y de la que prometemos ocuparnos en posterior entrega-, se somete al procedimiento jurisdiccional de la ley Agraria, sobre todo a sus términos y plazos. Pongamos que pierde en primera instancia, entonces el núcleo tiene diez días para demandar revisión ante el Tribunal Superior Agrario, si no lo hace la sentencia de primera instancia queda firme. Pero supongamos que acude en término y sigue el juicio hasta que sobre él recae una sentencia que confirma negando la restitución. Conforme el artículo 200 de la Ley Agraria, contra esta resolución procede únicamente el amparo directo, es decir de una sola instancia, ante un Tribunal Colegiado y aquí es donde la puerca tuerce el rabo: el núcleo agrario que optó por la vía jurisdiccional, se sometió a su procedimiento, cumplió puntualmente términos y plazos y fue dos veces vencido en juicio ahora puede sentarse a decidir si interpone el amparo hoy o el día anterior a del juicio final. Si usted, en este ejemplo ganador del juicio, acude al Tribunal Superior Agrario para que acuerde que el asunto causó estado, es decir, que quedó firme, definitivo e inatacable, toda vez que al ejido se le venció el término de quince días para solicitar amparo, le dirán que no puede hacerlo porque los ejidos y comunidades pueden presentar amparo cuando se les pegue su regalada gana y que (esto no se lo dirán por pena) las resoluciones del Tribunal Superior Agrario y la carabina de Ambrosio son poco más que ídem.

En estricto derecho, el Libro Segundo de la Ley de Amparo, relativo al amparo agrario, quedó abrogado por la reforma al artículo 27 constitucional y su ley reglamentaria, ambas de 1992. Ya la Exposición de Motivos, arriba citada, consignaba: "Debemos partir de la reforma al artículo 27, porque es ésta la norma básica que establece la dirección y los principios generales, para que se traduzca en adecuaciones a la legislación de la materia", incluida en ésta la Ley de Amparo en lo tocante a lo agrario.

Vayan algunos razonamientos:

1. En el Libro Segundo, la regulación del amparo agrario es propia del amparo indirecto, de dos instancias, la primera ante Juez de Distrito y la segunda ante un Tribunal Colegiado. Pero por disposición expresa del artículo 200 de la Ley Agraria, contra las resoluciones definitivas de los tribunales agrarios sólo cabe el amparo directo –uni-instancial- y ante los Tribunales Colegiados de Circuito. Este tipo de amparo y tribunales, es obvio, no pueden sujetarse a las reglas del amparo indirecto que prevé el Libro Segundo de la Ley de Amparo.

Por ejemplo, el artículo 228 de la Ley de Amparo (Libro Segundo) regula el recurso de revisión del que conocen los tribunales colegiados, en instancia terminal, contra actos y resoluciones de Jueces de Distrito, pero la Ley Agraria sólo contempla el amparo directo, uni-instancial, ante colegiados y como instancia terminal en contra de las resoluciones definitivas de los tribunales agrarios que tengan o puedan tener como efecto privar total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, de la propiedad, posesión o disfrute de sus derechos agrarios a un núcleo de población sujeto al régimen ejidal o comunal. En otras palabras, al Libro Segundo le sobra una instancia y jueces de distrito.

Curiosamente, en el Libro en mención el núcleo agrario quejoso tiene un término para presentar la revisión contra Jueces de Distrito. Veamos esto con detenimiento: el amparo agrario, según la reglamentación aducida, no tiene término para presentarse, pero una vez en él, el núcleo que desee combatir una resolución de Juez de Distrito debe subirse a su revisión en diez días. Por lo tanto es dable concluir:

a) Según la Ley de Amparo la tutela agraria es ilimitada sólo para la interposición del amparo, no para sus demás términos;
b) Una vez entablado el juicio, para combatir una resolución de Juez de Distrito el término para presentar la revisión es de diez días.
c) Ahora bien, conforme el Artículo 200 de la Ley Agraria, contra resoluciones definitivas de los tribunales agrarios sólo procede el amparo directo ante Tribunales Colegiados. En otras palabras, no cabe en ellos participación alguna de jueces de distrito en primera instancia y, por ende, tampoco recurso de revisión en segunda;
d) Si observamos con detenimiento, la revisión en el amparo indirecto (bi-instancial) se corresponde exactamente y con identidad teleológica con el juicio de amparo directo procedente contra las sentencias definitivas de los tribunales agrarios, según el numeral 200 arriba señalado, y, por tanto, éste, el amparo directo, debe tener (al igual que la revisión en el indirecto) término para su presentación porque tiene, mutatis mutandi, el carácter de la revisión.
e) Si observamos bien, la lógica procesal es la misma a la luz del 200 de la Ley Agraria: los núcleos no tienen término para acudir a los tribunales agrarios, pero una vez en ellos deben sujetarse a todos los términos procesales subsiguientes, principalmente la instancia terminal que es la uni-instancial ante Colegiados en amparo directo.

2. El multicitado Libro Segundo inicia señalando: "Con la finalidad de tutelar a los núcleos agrarios de población ejidal o comunal…", pero está tutela ya está garantizada con la nueva legislación agraria y sus tribunales. Menester es recordar que gracias a estas garantías las comunidades acuden a un proceso jurisdiccional a tribunales de pleno derecho y ya no quedan a merced de actos y autoridades administrativos, sin previa y debida notificación, sin garantía de audiencia y debido proceso de ley.

3. Los Colegiados suelen aducir que la intemporalidad del amparo agrario es "una norma especial al amparo directo", lo cual no pasa de ser una absurda falsedad y una mamarrachada. El Libro Segundo de la ley de Amparo simple y llanamente no contempla el amparo directo, luego no puede hablarse con relación a él de "norma especial" alguna y, por tanto, siendo amparo directo, sólo puede y debe regirse por el Libro Primero que sí establece término para su presentación.

4. El artículo 217 de la Ley de Amparo es notoriamente contrario a los artículos 13 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: El 17 garantiza una administración de justicia sujeta a plazos y términos ciertos y definitivos, mientras que el 217 de la Ley de Amparo no establece temporalidad alguna. La norma constitucional garantiza que las leyes establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, plena ejecución que el amparo agrario impide.

El Estado de Derecho no puede prevalecer si alguna de las partes en juicio puede impedir la definitividad y plena ejecución de las resoluciones judiciales de sus tribunales.

El Artículo 13 de la Constitución prohíbe los fueros, pero el amparo agrario instituye uno a favor ejidos y comuneros al otorgarles una acción de amparo ad infinitum.

La garantía de igualdad frente a autoridades y ley (Artículo 1° Constitucional) que tenemos todos los gobernados se violenta al imponer una ventaja ilimitada dentro de un proceso jurisdiccional.

5. La fracción XIX del 27 constitucional establece que el Estado dispondrá las medidas para la expedita impartición de justicia agraria y la ley instituirá tribunales dotados de autonomía y plena jurisdicción, cuando, en abierta contrariedad, el Artículo 217 de la Ley de Amparo constituye un impedimento para que fallos agrarios adquieran plena jurisdicción dejando su revisión sub judice sine die.

6. Conforme la teoría de Amparo, contra sentencias definitivas sólo cabe el amparo directo y de éste conocen -uni-instancialmente- los tribunales colegiados. En concordancia, el Artículo 200 de la Ley Agraria dispone que "contra las sentencias definitivas de los Tribunales Unitarios o del Tribunal Superior Agrario sólo procederá el juicio de amparo ante el Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente. En tratándose de otros actos de los Tribunales Unitarios (ergo, no resoluciones definitivas) en que por su naturaleza proceda el amparo, conocerá el juez de distrito que corresponda", en instancia bi-instancial que pueden revisar los colegiados. Por igual, el Artículo Segundo Transitorio de la misma Ley Agraria dispone derogadas "todas las disposiciones que se opongan a las previstas" en ella. Luego entonces, si la ley más nueva dispone tácitamente amparo directo y deroga expresamente aquellas que se le opongan, y, siendo obvio y objetivo que el Libro Segundo de la Ley de Amparo se le opone al disponer un amparo indirecto donde la ley Agraria ordena directo, debiera resultar, como a nuestro juicio lo es, inaplicable la primera por haber quedado abrogada.

Al inicio calificamos de inconstitucional el amparo agrario y lo sostenemos, el problema radica en que contra la ley y sentencias de amparo no procede amparo alguno y, por ende, se carece de vía jurisdiccional para combatirlo. Otro problema, éste aún más grave, es el político, el tema reviste el carácter de tabú, los agraristas trasnochados se hayan prestos a quemar en leña verde a cualquiera que ose atentar contra el amparo agrario. La Corte ha sostenido que si el legislador en 92 hubiese querido acabar con él lo hubiese hecho expresamente y, en parte, tiene razón. En aquel entonces el horno no estaba para bollos, bastante había sido declarar cerrado el reparto agrario, pero ello no obsta para que en una segunda generación de reformas se dé debida y expresa sepultura a tamaño engendro.

México dejó de ser un País rural en los setentas, con los tribunales de pleno derecho el amparo agrario carece de razón y debe regularse sin excepciones. Por otro lado, en poco ha auxiliado a hacer de nuestro campo uno productivo y competitivo, siendo hoy, además, un obstáculo a la inversión. Finalmente, el amparo agrario ha devenido en una industria de chantaje que, envuelta en banderas agraristas, alcanza niveles de crimen organizado.

Todo lo anterior exige del inversionista la realización de diagnósticos sobre los antecedentes agrarios de los predios objeto de su interés, de lo que también habremos de ocuparnos en otra entrega.

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[1] Exposición de Motivos de la Iniciativa del Ejecutivo Federal de Reformas al Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1992.
[2] Ibidem.