Las nuevas reglas

Sin duda el próximo sexenio será el de "la reforma electoral", no se requiere ser pitoniso para verlo venir. Este sin embargo ha sido el de las reformas electorales; se inicia con la convocatoria presidencial a un Acuerdo Nacional para la Ampliación de nuestra Vida Democrática, que se traduce en enero de 1989 en una Consulta Pública sobre Reforma Electoral, que a su vez lleva a una reforma constitucional publicada en abril de 1990 y a una nueva legislación secundaria, el COFIPE, que entró en vigor en agosto de 1990.

Para la reforma constitucional, entre el 1 de septiembre de 1988 y el 15 de agosto de 1989, presentaron iniciativas los grupos parlamentarios del PAN, PRI, PPS, PARM, PFCRN y PRD, así como algunos diputados que en su momento pertenecieron al PMS. Por igual, para la reforma de la legislación secundaria el PAN presentó iniciativa para un Código Electoral de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, el PRI la iniciativa del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y el PARM, PFCRN y miembros del Grupo Parlamentario Independiente (ex PMS) presentaron, respectivamente, iniciativas de reformas al Código Federal Electoral entonces vigente. No obstante las múltiples iniciativas, el COFIPE fue aprobado por cinco de los seis partidos representados en la Cámara (PAN, PRI, PPS, PARM y PFCRN) con el 85% de su votación total.

El COFIPE sufre su primera reforma a los cuatro meses de su vigencia. En diciembre de 1990 el PRI y el PARM presentaron iniciativas de reformas, la del primero atendía a tres artículos relativos a la cláusula de gobernabilidad, la del segundo a temas varios, destacadamente a los procedimientos de la jornada electoral. La primera fue aprobada con una adición para salvaguardar los derechos de representación de los partidos políticos ante los Consejos del IFE, en tanto que la segunda fue elegante y fundadamente desechada por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales.

EI COFIPE original, incluyendo su primera reforma, nunca llegó a ser aplicado a cabalidad, el proceso electoral federal de 1991 se desarrolló a la luz del régimen de excepción que establecía su articulado transitorio, en atención al levantamiento del Padrón Electoral, y desembocó en una nueva reforma: el mismo día que se instala el Congreso de la Unión producto de las elecciones del 91, el Presidente de la República convocó a las fuerzas políticas en él representadas a perfeccionar los instrumentos legales comiciales. El 3 de noviembre el tema es abordado de lleno por la Cámara de Diputados, durante la glosa del Informe Presidencial, y el 21 de diciembre se crea la Comisión Plural de la Reforma para Consolidar la Democracia Electoral.

La Comisión se organizó en dos subcomisiones, una encargada de los temas relativos al financiamiento de partidos, topes de gastos de campaña y su acceso a los medios de comunicación; la otra de los instrumentos y métodos para garantizar mayor certeza en los procedimientos electorales.

Al tiempo que la Comisión sesionaba en busca de acuerdos entre los partidos, éstos, en el seno del Consejo General del Instituto Federal Electoral, llegaban a un consenso en torno al proceso de fotocredencialización que, como era obvio, no podía esperar a aquellos y que devino en una segunda reforma al articulado transitorio del COFIPE de fecha julio del 1992.

No obstante los esfuerzos de la Comisión y los acuerdos en ella alcanzados, no fue posible concretar un proyecto de reforma único y pluripartidista. En periodo extraordinario de agosto de 1993 el Ejecutivo federal envió una iniciativa de reforma a los artículos 65 y 66 constitucionales, relativos a la realización de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión. Por su parte, un grupo de diputados de los partidos Popular Socialista, Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional, Auténtico de la Revolución Mexicana y Revolucionario Institucional presentó una iniciativa para reformar el artículo 82 constitucional, a efecto de no considerar como pérdida de la residencia entre los requisitos de elegibilidad para Presidente de la República ausentarse del país hasta por 30 días durante el año previo a la elección.

A su vez, los coordinadores de los grupos parlamentarios del PRI, PAN y PARM presentaron otra iniciativa de reformas constitucionales para incrementar el número de senadores por entidad federativa; abrir el Senado a la representación de las minorías; eliminar la cláusula de gobernabilidad; suprimir la autocalificación en la elección del Legislativo; crear una Sala de Segunda Instancia en el Tribunal Federal Electoral; normar el financiamiento de los partidos y fijar topes a los gastos de campaña; determinar la geografía electoral para 1994 y posponer la actualización distrital para 1997.

Esta última iniciativa también consideraba modificaciones a la fracción I del artículo 82 constitucional, suprimiendo de los requisitos de elegibilidad para el Presidente de la República el de ser hijo de padres mexicanos por nacimiento. Esta modificación causó tal revuelo que puso en riesgo el resto de la reforma, razón por lo que se regresó a comisiones y tuvo un trámite legislativo por separado del resto de la iniciativa original. Por cierto, el texto finalmente aprobado por el Congreso de la Unión establece "ser hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país durante treinta años" y entraría en vigor el 31 de diciembre de 1999, digo entraría porque si bien la minuta correspondiente fue oportunamente turnada a los Congresos locales, en su función de Constituyente Permanente, hoy es día que no ha merecido la aprobación de la mayoría de éstos y, según parece, tendrá por destino el sueño de los justos.

Aprobadas las reformas constitucionales se presentaron cinco iniciativas de reformas al COFIPE, dos personales (Anchondo y Madero) y tres de grupos parlamentarios: PRI, PAN y PRD. Es de destacarse que proposiciones hechas por otras fracciones parlamentarias, estudiosos de la materia y legisladores a título personal, tanto en el seno de la Comisión, como en los medios de comunicación y en el Foro para la Reforma Electoral auspiciado por el IFE —específicamente por el consejero magistrado Pérez del Castillo—, fueron recogidas en mayoría por la iniciativa priista.

El resultado fue una tercera reforma al COFIPE en septiembre de 1993. La cuarta, relativa a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, vendría tres meses después.

1994 nace convulsionado y en una responsable medida de partidos políticos y sus precandidatos a la Presidencia de la República, en previsión de que el proceso electoral federal pudiese quedar en calidad de rehén en una sacristía de San Cristóbal de las Casas o "en algún lugar de la selva chiapaneca", suscribieron el "Compromiso por la Paz, la Democracia y la Justicia" el 27 de enero. En él convenían —en algunos casos al margen de la ley, y en otros en abundamiento de la misma— con nombramiento o ratificación" de todos los funcionarios electorales bajo el criterio de la consulta y el consenso entre partidos; la auditoría externa al padrón; garantías de equidad en los medios de comunicación; impedimento al uso de recursos y programas públicos en favor de partido alguno; la posible creación de un fiscal especial para delitos electorales y, "si la aplicación de estas decisiones requirieran de adecuaciones legales, se procederá al efecto, previo consenso de los partidos firmantes, (...) a un periodo extraordinario de sesiones del Congreso".

La historia es de suyo conocida, las negociaciones se iniciaron el 29 de enero, Cárdenas desconoció el compromiso y su firma el 5 de febrero y dio inicio a una marcha de 100 horas —de las que marchó tres— exigiendo un periodo extraordinario de sesiones, no obstante que su partido nunca abandonó la mesa de negociación donde se evaluaba su conveniencia y formal acuerdo para su realización.

En marzo, producto del previo consenso de los partidos firmantes, se realiza un periodo extraordinario en el que se discuten y aprueban reformas electorales en materia constitucional y penal y se presenta iniciativa de reformas al COFIPE.

Sin embargo, estas reformas tienen una característica que las hace de excepción en nuestra transición democrática, sus iniciativas fueron presentadas por cuatro fuerzas políticas, entre ellas las tres más importantes: PAN, PRI, PRD y PARM. Su fuerza electoral equivale al 96% de la votación de 1991 y, al margen de ello, representa un avance considerable y alentador para el procesamiento civilizado de lo político. Poco importa que Cárdenas se haya deslindado de la iniciativa firmada por su partido un día después de que se conoció su firma, lo cual —además— era previsible; lo relevante es que hacia dentro del PRD prevalece, aunque pequeña, la franja que privilegia el compromiso por sobre el enfrentamiento y honre la razón política que valora lo posible en sus méritos, y no lo perfecto —y aún lo absurdo— en su quimera.

Hoy estamos ante una nueva reforma electoral: constitucional y penal del periodo extraordinario de marzo de este año, y legal —la quinta al COFIPE— de mayo de los corrientes. ¿En qué consistieron las reformas y cuál es su trascendencia? Aquí analizamos las constitucionales, dejando las legales y penales para una segunda y tercera entregas.

Autonomía, independencia y (des)profesionalismo

De la Constitución se reformaron cuatro párrafos del artículo 41. En su párrafo octavo se agregó el calificativo de "autónomo" al organismo público encargado de la organización de las elecciones federales (IFE).

La autonomía de los órganos electorales estaba consignada ya en el texto constitucional desde las reformas de 1990: el párrafo noveno del artículo 41 dispone que el organismo público (IFE) sea "autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones". La legislación secundaria, por su parte, consideró la autonomía desde 1973 en la Ley Federal Electoral, al otorgar el carácter de "organismo autónomo" a la Comisión Federal Electoral, atributo que pasó a la LFOPPE, al Código Federal Electoral y finalmente al COFIPE (art. 70. 1.), que define al Instituto Federal Electoral como "organismo público autónomo".

El hecho de consagrar en dos párrafos constitucionales la autonomía del órgano electoral federal, responde al propósito de explicitarla y resaltarla como propiedad pero también, y aún más, como obligación y desiderátum reiteradamente demandados por la sociedad.

La autonomía electoral es el "ejercicio privativo de autoridad con plenas facultades administrativas y jurisdiccionales, que sin sujeción jerárquica, establecen la Constitución y las leyes de un Estado, para sus organismos electorales". Como se sabe nuestra legislación encarga las funciones administrativas (de organización) al IFE y las jurisdiccionales al Tribunal Federal Electoral. Este último lo crea la Constitución en 1990 como "tribunal autónomo" y en reforma de 1993 dispone que sea "órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral". Su antecedente, el Tribunal de lo Contencioso Electoral, si bien tenía base constitucional derivaba su autonomía de una disposición legal.

La calificación dos veces reiterada de la autonomía del ente encargado de la función administrativa electoral, perfila la tendencia que nos encamina a la constitución de un poder independiente del Estado y los partidos, mejor conocido como Poder Electoral o Cuarto Poder, "con igual nivel que los clásicos Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial".

La autonomía electoral refiere siempre a dos elementos: "La independencia de los organismos electorales con respecto a los poderes Ejecutivo y Legislativo y a los mismos partidos políticos, es decir, la posibilidad de permanecer neutral frente a los organismos y a los avatares políticos, y las facultades de intervención y de decisión de que disponen en las actividades que pertenecen a la función electoral. Así, pues, la autonomía se refiere no sólo a la independencia frente a otras instituciones sino también a sus posibilidades de acción y decisión en el ámbito electoral".

En ese sentido es que la reforma incluyó en el texto constitucional, como uno de los principios rectores de la función estatal electoral, la independencia. Independencia en tanto no estar subordinado más que a la ley; independencia por cuanto capacidad de acción y decisión; independencia, finalmente, como instrumento y vía para acceder a la legitimación y credibilidad de nuestros órganos y procesos electorales.

Es el propósito de autonomía, también, el que anima los cambios en la redacción del párrafo octavo del artículo 41 constitucional, para que en vez de afirmar —como lo hacía el texto anterior— que la función estatal de organizar las elecciones "se ejerce" por los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos, ahora considera que, en la integración del organismo público autónomo, "concurren" los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos.

Autonomía e independencia son, pues, cualidades que explican el porqué de la ciudadanización de los órganos electorales, a lo que nos referiremos más adelante.

En el mismo párrafo octavo del 41 constitucional, se suprime el profesionalismo como principio rector de la función estatal de organizar las elecciones federales, aunque subsiste como propósito de su desempeño en el párrafo noveno y como obligación en la prestación del "servicio profesional electoral" en el párrafo décimo, ambos del artículo multicitado.

En relación con esto último habrá que esperar a ver las consecuencias que traiga el hecho de privilegiar por sobre la ley, el estatuto de dicho servicio y los propósitos de un sistema de carrera que lo animan, los acuerdos partidistas por medio de los cuales, en una nueva versión de inquisición —ésta democrática— se están defenestrando a los actuales funcionarios electorales por sospecha, rencor o cuotas partidistas, más no por violaciones a la ley. Ojalá y no estemos asistiendo al entierro del Servicio Profesional Electoral y al encumbramiento de un nuevo y único requisito de índole ontológica: "la idoneidad política", concepto que suena bien pero que poco honra a los principios de certeza, legalidad y objetividad que rigen —aún— el proceso electoral.

Por último, en relación con la autonomía de las autoridades electorales es necesario hacer un cuestionamiento: ¿cómo debe entenderse que los partidos, que tanto pugnaron por la creación de un órgano público autónomo, de carácter permanente con personalidad jurídica y patrimonio propios, y aún pelean por la no participación del secretario de Gobernación en este organismo, sean los primeros en violentar dicha autonomía, ignorando al IFE y llevando a cabo todas las negociaciones, precisamente, en la Secretaría de Gobernación? ¿Y cómo entender que sean también los partidos políticos, en tanto instrumentos para la integración de la representación nacional, los primeros en anularla, sustituyendo el ejercicio del Poder Legislativo —y de los diputados y senadores de sus propios partidos— por un cenáculo de presidentes de tres organizaciones partidistas y un funcionario público?

Ciudadanización de los órganos electorales

En 1990 se introduce en la organización electoral a un sujeto que no obstante su importancia se había quedado fuera: el ciudadano. Las recientes reformas constitucionales privilegian su actuación, dejando prácticamente en sus manos la organización y desarrollo de las elecciones. Las reformas legales, por su lado, atemperan la participación de los partidos políticos en dichas tareas.

Observemos primero la participación partidista para poder ponderar la trascendencia de la actual reforma. Algunos sistemas electorales —el nuestro era el caso— integran a los partidos políticos en la toma de decisiones, de manera que cuiden directamente sus intereses en el proceso, aunque se constituyan en juez y parte de su causa.

Esta modalidad, sin embargo, puede llegar a paralizar a la autoridad electoral, dificultar en alto grado el arribo a decisiones o —como lo veremos— prostituir su propósito. Por ello el COFIPE (1990) introdujo la figura de consejeros magistrados, "como factor de equilibrio entre los consejeros de los poderes públicos y los representantes partidistas".

Desde 1946, con la creación de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, los partidos políticos tienen un papel activo en la organización de los procesos electorales. Esta aseveración, no obstante, se me dirá en la perspectiva histórica: en 46 la Comisión se integraba por el secretario de Gobernación y otro miembro del gabinete, en calidad de comisionados del Poder Ejecutivo; dos miembros del Poder Legislativo, un senador y un diputado, y dos comisionados de los partidos nacionales, designados de común acuerdo por éstos y, en caso de que no llegasen a concierto, por los comisionados de los poderes quienes debían de cuidar que los partidos seleccionados fuesen los más importantes en el país y tuviesen ideología y candidatos diversos.

En 1951 se crea la Comisión Federal Electoral (CFE) integrada por el secretario de Gobernación, un diputado y un senador y tres partidos nacionales, designados de común acuerdo por ellos o, en su defecto, por los comisionados de los poderes observando que fuesen los más importantes y con ideología diversa, aunque tuviesen iguales candidatos (?). En 1963 se modifica el precepto, señalando que la importancia de los partidos a seleccionar por los comisionados de los poderes, en el supuesto que los primeros no se pusiesen de acuerdo, se determine por los resultados de la última elección. Diez años después se dispone que todo partido político nacional tenga derecho a un comisionado. La LFOPPE (1977) integra a un notario público en calidad de secretario y explicita que todos los integrantes de la CFE tienen voz y voto; también abre la posibilidad para que diferentes fuerzas políticas, hasta entonces marginadas de los procesos electorales federales, adquieran su registro como partidos, incrementando el número y peso de éstos en la toma de decisión electoral.

Cómo se enfrenta y resuelve el aumento de partidos en la CFE es una muestra de la picaresca mexicana y de los obstáculos que nuestra transición democrática ha tenido que vencer. En 77 se le otorga voto al secretario (notario público) y en 88 se considera la fuerza electoral de los partidos: cada partido que hubiese alcanzado hasta un 3% de la votación nacional efectiva en la última elección federal para diputados de mayoría, tenía derecho a un comisionado; los que hubiesen alcanzado entre el 3 y el 6%, contarían con otro, y los que hubiesen obtenido más del 6% obtenían un comisionado más por cada 3% adicional, sin poder llegar a tener más de 16 comisionados. Por supuesto todos gozaban de voz y voto. Este mecanismo significó que en 1988 un solo partido tuviese mayoría absoluta en la CFE (16 de 31 votos), malogrando la finalidad de incluir en ella a los partidos como garantía de equidad en sus deliberaciones y acuerdos.

Llegamos así a 1990 con la creación del Instituto Federal Electoral en cuyo máximo órgano de dirección —el Consejo General— se integran el secretario de Gobernación; cuatro consejeros del Poder Legislativo: dos diputados, uno nombrado por la mayoría y otro por la primera minoría, y dos senadores designados bajo el mismo esquema; seis consejeros magistrados en representación de los ciudadanos y representantes de los partidos políticos nacionales en atención de su fuerza electoral. Cada partido que tuviese entre 1.5 y 10% de la última votación para diputados federales, contaba con un representante; uno adicional para cada uno de los que tuviesen entre el 10 y el 20%; uno más para quienes estuviesen entre el 20 y el 30% y un cuarto, como máximo, para los que se hallasen por arriba del 30%. Así, antes de las reformas de 1994, el PRI tenía cuatro, el PAN dos, PRD, PPS, PFCRN, PARM uno cada uno y el PDM/UNO, PVEM y PT tenían un representante con voz pero sin voto por tener registro condicionado.

La actual reforma iguala a todos los partidos con un representante sin importar su fuerza electoral y les suprime el voto en los Consejos General, Locales y Distritales del IFE. Si bien ello se consigna en las modificaciones al COFIPE (comentadas en la siguiente entrega); lo señalamos aquí para explicitar el papel tan importante que adquieren los representantes de los ciudadanos, ahora llamados consejeros ciudadanos. Estos tendrán en sus manos el proceso electoral. En el Consejo. General subsisten 11 votos: seis de los consejeros ciudadanos, cuatro de los consejeros de Poder Legislativo y uno del Ejecutivo. Si observamos la integración de los consejeros del Legislativo, veremos que sus votos se anulan entre sí, ya que dos son del PRI, uno del PRD y otro del PAN.

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